פסק-דין בתיק ב"ש 9031/07 ב"ש 9032/07

הערעור

1.       לפניי בקשה להארכת מועד להגשת ערעור על החלטת בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים (כב' השופט מ' בן-עטר) בב"ש 1333/04, מיום 6.6.04, לפיה נדחתה בקשה לביטול צו הריסה מינהלי, אשר הוצא ביום 21.1.04, המתייחס לבניין שהוקם בשכונת בית-חנינא בירושלים. המבקשים עותרים להארכת מועד להגשת ערעור על ההחלטה האמורה, שניתנה לפני כשנתיים וחצי בבקשה שהגיש בשעתו מי שהקים את הבניין. את הערעור מבקשים הם להגיש מכוח סעיף 250 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק) בהיותם, לטענתם, בעלי דירות בבניין שעלולים להפגע מהצו ומהחלטת בית-משפט קמא.

הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים עד היום

2.       ביום 21.1.04 ניתן על-ידי יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים צו הריסה מינהלי, שהתייחס למבנה חדש בן קומה אחת, בשטח של 240 מ"ר, שהוקם ללא היתר בנייה בשכונת בית-חנינא בירושלים. בעת מתן הצו הונחו לפני ראש העיר תצהירים, לפיהם בעת ביקור בנכס, ביום 28.12.03, כלל המבנה קומה אחת בלבד ללא תקרה.

3.       בקשה לביטול צו ההריסה המינהלי הוגשה ביום 2.2.04 לבית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים בתיק ב"ש 1333/04 על-ידי מי שהקים את המבנה, ואסם אבו רמילה (להלן - אבו רמילה), ונדונה לפני כב' השופט מ' בן-עטר. לקראת הדיון בבקשה עיכב בית-משפט קמא את ביצועו של צו ההריסה המינהלי עד למתן החלטה בבקשה, והתנה את עיכוב הביצוע בכך שלא תבוצע כל בנייה נוספת בנכס. במהלך הדיון בבקשה לביטול צו ההריסה המינהלי, שהתקיים ביום 6.5.04, נתחוור שלמרות ההתניה האמורה, בניית המבנה נמשכה במרץ וכי עד ליום הדיון הוקם במקום מבנה בן חמש קומות (!), אם כי הבנייה לא הושלמה שכן תקרת הקומה העליונה טרם נוצקה. מטעם זה, ונוכח הפרת התנאי, הורה בית-משפט קמא (כב' השופט מ' בן-עטר), ביום 6.6.04, על ביטול עיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי, וקבע כי מניין שלושים הימים לביצועו יחל ביום 8.6.04. ערעור שהגיש אבו רמילה על ההחלטה האמורה נדחה על-ידי בית-משפט זה בתיק ע"פ 8471/04 (כב' סגנית הנשיא י' הכט והשופטים מ' רביד וא' אפעל-גבאי) ביום 20.6.04, ונקבע כי מניין הימים לביצוע הצו יחל למחרת היום. בקשת רשות ערעור שהגיש אבו רמילה נדחתה ביום 14.7.04 על-ידי בית-המשפט העליון (כב' השופטת ביניש כתארה אז) בתיק רע"פ 6363/04. בהחלטתו ציין בית-המשפט העליון, בין-השאר, כי משנוצלה תקופת עיכוב הביצוע מאז הוצאת הצו, עת היה המבנה בן קומה אחת, להקמת בניין בן חמש קומות, "לא יישמע [המערער] בטענתו כאילו סוכלה התכלית שבבסיס הצו המינהלי נוכח חלוף הזמן, או טענתו כי הבניין הוא בגדר עובדה מוגמרת".

4.       מעיון בתיק עולה, כי עוד ביום 20.6.04 הוגשה מטעם שני המבקשים שלפניי, יחד עם ארבעה מבקשים נוספים, בקשה להצטרף להליך שהתקיים, אשר במסגרתה נתבקש ביטולו של צו ההריסה המינהלי. ששת המבקשים, ובכללם שני המבקשים דנן (המבקשים 5 ו-6 באותה בקשה), טענו בבקשתם, שנתמכה בתצהיר שנחתם על-ידי כל אחד מהם, כי רכשו דירות במבנה מאבו רמילה וכי הם עלולים להיפגע מביצוע הצו. באותה בקשה יוצגו המבקשים על-ידי עו"ד ח' גנאיים, שאישר את חתימת המבקשים על התצהיר, ובהמשך, מכוח הודעה שנמסרה לבית-המשפט, הועבר ייצוגם של המבקשים לעו"ד זכי כמאל.

5.       על-יסוד בקשות שהגיש עו"ד כמאל, בין-היתר בשם המבקשים דנן, נדחה ביצועו של צו ההריסה המינהלי בהחלטות שניתנו על-ידי בית-משפט קמא, על-פי הסכמת הצדדים, מעת לעת, משנת 2004 ועד לשלהי שנת 2006. בדיון שהתקיים בבית-משפט קמא ביום 9.7.06, הודיע עו"ד זכי כמאל, כי ביקש מהמבקשים להתייצב בבית-המשפט וכי לצערו הם לא הופיעו לדיון. באותו דיון הודיעו ב"כ הצדדים, כי הגיעו להסכם, לפיו בהתחשב במצב התכנוני שיאפשר להכשיר שלוש קומות מעל קומה שאינה משרתת מטרה עיקרית, ולאור חודש הרמאדן המתקרב, יהרסו שני המבקשים דנן את הקומה החמישית בעצמם עד ליום 20.11.06, ולאחר ביצוע ההריסה יוגש כתב-אישום, וצו ההריסה המינהלי יעוכב עד להמרתו בצו הריסה שיפוטי. עוד הוסכם, כי אם שני המבקשים לא יהרסו את הקומה העליונה, יהא המשיב רשאי לבצע את ההריסה. להסכמה זו נתן בית-משפט קמא ביום 9.7.06 תוקף של החלטה.

6.       ביום 16.11.06 הגישו המבקשים לבית-משפט קמא בקשה לביטול החלטה  מיום 9.7.06 ולעיכוב ביצועה. הם שכרו את שירותי עו"ד מ' אגברייה, וטענו, בין השאר, כי רכשו ביום 8.5.04 שתי דירות בקומה החמישית של הבניין, כי כלל לא ידעו על קיום ההליכים בתיק זה, וכי נודע להם אך לאחרונה על ההחלטה שחייבה אותם להרוס את שתי הדירות שבבעלותם. הם הוסיפו וטענו, כי מעולם לא שכרו את שירותיהם של עו"ד גנאים או עו"ד כמאל לייצגם בתיק הנדון, כי לא חתמו על יפוי-כח למי מהם, וכי ממילא לא הסכימו להסדרים שהוצגו בשמם לבית-המשפט. לגופו של עניין טענו המבקשים, כי קיים סיכוי להכשרת שתי הדירות, הואיל והוגשה בקשה לתיקון תכנית מתאר נקודתית, אם כי קידום התכנית מתעכב מטעמים שלא קשורים בהם.

7.       בהחלטתו מיום 20.11.06 דחה בית-משפט קמא (כב' השופטת ע' זינגר) את בקשת המבקשים לביטול ההחלטה מיום 9.7.06. בית-המשפט דחה את טענת המבקשים, לפיה שני עורכי-דין הופיעו בשמם בהליכים הנדונים, מבלי שכלל ביקשו להצטרף להליך ומבלי שהסמיכו את עורכי-הדין לייצגם, וציין בעניין זה כי המבקשים חתמו על תצהירים בבקשתם להצטרף כצד להליכים, וכי אין זה סביר כי לא ידעו על ההליכים המשפטיים שניהלו כל בעלי הדירות במשך כשנתיים, שבגדרם נדחה מועד ביצועו של צו ההריסה המינהלי מעת לעת. בית-משפט קמא הוסיף וקבע, כי אף אם התנהל ההליך בשמם של המבקשים ללא ידיעתם ושלא בהסכמתם, אין מקום להידרש לבקשה לביטול צו ההריסה המינהלי, אשר עמד בביקורת שיפוטית בדיון בשלוש ערכאות. עוד ציין בית-משפט קמא, כי בהחלטה מיום 9.7.06 שאותה מבקשים המבקשים לבטל, אין כדי לפגוע בהם, שכן גם ללא החיוב האישי שהוטל על המבקשים להרוס את הקומה החמישית, דינה של הקומה החמישית להיהרס על-פי צו ההריסה. בהתייחס לסיכויי הכשרת הבנייה, ציין בית-משפט קמא כי ההליך התכנוני שבו פתחו היזמים ובעלי הדירות הנו ממושך, הואיל והתב"ע אף טרם עמדה בתנאי הסף לקבלתה אצל הרשויות, ואין מדובר, אפוא, במצב שבו היתר בנייה מצוי בהישג יד - סיטואציה שיש בה כדי להביא לדחיית ביצועו של צו הריסה מינהלי.

8.       על החלטת בית-משפט קמא מיום 20.11.06 הגישו המבקשים ערעור לבית-משפט זה, בתיק ע"פ 30714/06, אשר נדון לפניי ביום 11.12.06. בפתח הדיון בערעור הנ"ל הודיע ב"כ המערערים, עו"ד מ' אגברייה, כי הוא חוזר בו מהערעור, וכי הגיע להסכמה עם ב"כ המשיבה, לפיה החיוב האישי שהוטל על המבקשים להרוס את הקומה החמישית, בהחלטת בית-משפט קמא מיום 9.7.06, יבוטל. עוד הסכימו הצדדים בדיון במהלך הערעור, "כי מניין שלושים הימים לביצוע צו ההריסה המינהלי יחל ביום 10.1.07, וזאת אך בשל החג ולצרכי התארגנות בלבד". על יסוד הודעת ב"כ המערערים ניתן פסק-דין, לפיו הערעור נדחה, ומניין שלושים הימים לביצוע צו ההריסה המינהלי יחל ביום 10.1.07, זאת נוכח החג המתקרב ולצרכי התארגנות בלבד.

9.       ביום 8.1.07 הגישו המבקשים, באמצעות ב"כ עו"ד אסקפי, בקשה לבית-משפט קמא להארכת מועד להגשת בקשה לביטול צו ההריסה המינהלי, שבה העלו שלל טענות, ובין-השאר שהחלקה הנדונה מיועדת למגורים על-פי תכנית המתאר ושקיים סיכוי להכשיר את הבנייה בעתיד. בהחלטה מיום 8.1.07 דחה בית-המשפט (כב' השופטת ע' זינגר) את הבקשה, מן הטעמים שצויינו בהחלטה מיום 20.11.06.

10.     המבקשים לא ערערו על החלטת בית-משפט קמא מיום 8.1.07, אך הפעם בחרו לערער על החלטתו המקורית של בית-משפט קמא משנת 2004 (החלטת כב' השופט מ' בן-עטר מיום 6.6.04), שבה נדחתה הבקשה לביטול צו ההריסה המינהלי. הם ביקשו מבית-משפט לערעורים להאריך את המועד להגשת ערעור מטעמם, לפי סעיף 250 לחוק, על החלטתו הנ"ל של כב' השופט בן-עטר, אשר, לטענתם, כבעלי זכויות בנכס, פוגעת בהם.

המסגרת הנורמטיבית

11.      אסקור תחילה את המסגרת הנורמטיבית לדיון, ובעניין זה אפנה לרקע המשפטי שהובא, לא אחת, בפסקי-דין שניתנו על-ידי בעבר.

           העילות לביטולו של צו הריסה מינהלי הנן מצומצמות וצרות בהיקפן. סעיף 238א לחוק התכנון והבניה מתייחס לשתי עילות: האחת - אם הבנייה "בוצעה כדין", והשנייה - אם הוכח "שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". על-פי הפסיקה, העילה השנייה נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיפים 238א(א)(2)   ו-(3) לחוק, קרי - אם מדובר בבנייה שנסתיימה מעל ששים יום לפני מועד הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית, וכן בבנייה שאוכלסה מעל שלושים יום לפני אותו מועד.

12.      בנוסף לשתי העילות האמורות, נפסק כי לבית-המשפט לעניינים מקומיים סמכות ביקורת והתערבות בצו הריסה מינהלי, אם נפל בו פגם שעניינו העדרו של יסוד מהיסודות החוקיים שיש בהם כדי להקנות לו תוקף (רע"פ 47/92 אבו-טיר נ' יו"ר הוועדה המקומית ירושלים, פ"ד מו(1) 699 ורע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב - יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 404). כן מורה ההלכה הפסוקה, כי בית-המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לבטל צו הריסה מינהלי אם נפלו בו "פגמים חמורים" שיש בהם כדי להביא להצהרה על בטלות הצו מעיקרו (עמ"מ 3518/02 רג'בינ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196).

13.      בית-משפט מוסמך לעכב ביצועו של צו הריסה מינהלי, אף אם לא נפלו בו פגמים המביאים לבטלותו, ואולם לאור תכליתו של הצו יעשה הדבר אך במקרים חריגים ויוצאי דופן. מטרתו של סעיף 238א לחוק הנה מתן מענה מיידי ויעיל לתופעת הבנייה הבלתי חוקית שפשתה במקומותינו. צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על אתר בנייה בלתי חוקית, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494; רע"פ 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447; ורע"פ 5738/00 סלאמה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים- לא פורסם). על-רקע תכלית חקיקתית זו, נפסק כי צווי הריסה מינהליים, שאין עילה לביטולם, יעוכבו רק במקרים חריגים ויוצאי דופן, כמו למשל כאשר היתר הבנייה נמצא בהישג יד; כי ככלל אין מקום לעיכוב ביצוע הצווים, אף לא לשם קידום הליכי תכנון המצויים בראשיתם (רע"פ 1288/04 נימר נ'יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נח(4) 385); וכי יש "למנוע אפשרות של השהיית ביצוע צווים בדרך של גרירת הליכים משפטיים באופן מלאכותי כדי להרוויח זמן" (ע"פ 10505/03 אזולאי נ'מדינת ישראל, פ"ד נח(2)625, 627).

14.      בשנים האחרונות מתגברת תופעה, לפיה לאחר מתן פסקי-דין הדוחים בקשות לביטול צווי הריסה מינהליים, מוגשות לבית-משפט לעניינים מקומיים חדשות לבקרים בקשות מטעם מבקשים נוספים, וביניהם "חליפים" של המבקשים המקוריים או דיירים נוספים במבנה. התופעה העצימה בהיקפה, בעיקר לגבי צווי הריסה המתייחסים לבניינים הכוללים מספר דירות, כאשר לאחר מתן פסק-דין חלוט בבקשה שהגיש בדרך-כלל מי שהקים את הבניין, מגישים מי שרכשו ממנו דירות לאחר מתן הצו, בקשות חדשות לבית-משפט קמא לבטל את צו ההריסה המינהלי או לעכב את ביצועו, כמו במקרה שלפנינו. בחלק מהמקרים מדובר בבקשות סרק חוזרות ונשנות, ובפרט לאחר מתן פסקי-דין חלוטים בערכאת הערעור ואף בבית-המשפט העליון, שיש בהגשתן משום ניסיון לשימוש לרעה בהליכי בית-משפט לשם סיכול תכליתו של צו ההריסה המינהלי.

15.      בהקשר זה  יובהר ויודגש, כי צו הריסה מינהלי אינו צו המכוון כלפי אנשים, אלא כנגד מבנה שהוקם ללא היתר, והוא, אפוא, בבחינת צו "IN REM". סעיף 238א לחוק מאפשר, כאמור, למי שרואה עצמו נפגע על-ידי הצו, לבקש מבית-המשפט את ביטולו או עיכוב ביצועו. ואולם, לאחר שנדונה בקשה של "נפגע", וניתנה החלטה שיפוטית הדוחה את הבקשה לביטול הצו או לעיכוב ביצועו, יכול בעל מקרקעין הרואה עצמו כ"נפגע" נוסף מהצו או מההחלטה השיפוטית, לתקוף את הצו רק במסגרת הגשת ערעור לבית-המשפט המחוזי, וזאת מכוח סעיף 250 לחוק, המורה כדלהלן: